ЦИВІЛЬНИЙ ТА ГОСПОДАРСЬКИЙ ПРОЦЕС. АДМІНІСТРАТИВНЕ СУДОЧИНСТВО

Деякі критерії розмежування юрисдикції цивільних та адміністративних судів

В. Б. Яцина
суддя Апеляційного суду Харківської області

Проблеми розмежування цивільного та адміністративного судочинства, з одного боку, пов’язані з відсутністю в Кодексі адміністративного судочинства України визначення публічно-правового спору, який згідно зі ст. 3 цього Кодексу визначає юрисдикцію адміністративного суду, та в застосуванні у КАС і ЦПК України різного понятійного апарату для окреслення меж юрисдикції адміністративних і цивільних судів. З іншого боку, застосування як юрисдикційного принципу належності спірних правовідносин до приватного чи публічного права, що свідчить про поступове повернення правової системи України до сім’ї романо-германського права, не враховує сучасного стану вітчизняної правової системи, яка ще доволі обмежено використовує у цивільних правовідносинах диспозитивний метод приватноправового регулювання, залишаючи широким втручання в них держави шляхом імперативного регулювання.

Публічне право домінує в суспільствах, відносини в яких контролюються державними органами, де державна регламентація є тотальною. Демократичні суспільства все більше мають сполучення публічного та приватного права, де вплив держави на приватні інтереси має досить обмежений характер.

Отже, з огляду на все ще триваючу історичну трансформацію суспільства в нашій державі у демократичне сучасне матеріальне цивільне та адміністративне законодав­ство, яке застосовують суди при вирішенні переданих на їх розгляд спорів, складається з норм як приватного, так і публічного права, з перевагою поки що публічного, яке втручається у визначення цивільних (приватних) правовідносин.

Цей певний дуалізм ускладнює визначення виду судочинства, за яким повинні розглядатися ці спори. Наприклад, у правовідносинах з приводу таких об’єктів власності, як земля, житло, чи тих, що стосуються підприємницької діяльності, широко представлені суб’єкти власних повноважень, які визначають суто цивільні (приватні) права та обов’язки осіб.

Так, наприклад, ще за радянських часів Д. М. Чечот характеризував адміністративну юстицію, як порядок розгляду і вирішення в судовій процесуальній формі спорів у сфері адміністративного управління, які виникають між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, і адміністративними органами — з іншого [1].

За наших часів російський науковець Ю. О. Тихомиров розвиває цю ідею і пропонує визначати об’єктом адміністративної юстиції неналежну управлінську діяльність [2].

Статті 55, 124 Конституції України гарантують, що кожен має право на звернення до суду і що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, які виникають у державі. Однак звернення до суду має відбуватися відповідно до предметної компетенції судів, визначеної процесуальними законами.

Стаття 3 КАС України визначає справу адміністративної юрисдикції як переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є суб’єкт владних повноважень, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Оскільки, як уже зазначалося, понять «публічно-правовий спір» та «владні управлінські функції» цей Кодекс не містить, це питання вирішується судом при розгляді конкретної справи. Таким чином, фактично судовим прецедентом створюється правова норма, що в цілому не притаманне романо-германській системі права і свідчить про необхідність усунення зазначеної прогалини в процесуальному законі.

Відповідно до статей 2, 4 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією або законами України встановлено інший порядок судового провадження. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Стаття 15 ЦПК України передбачає, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Пропонується розв’язання наведеної юрисдикційної проблеми з урахуванням суб’єктного складу учасників спірних правовідносин у поєднанні з визначенням характеру спірних правовідносин відповідно до наявності в діях сторін приватного чи публічного інтересу, а не формальної належності спірних правовідносин до певної галузі права, і ця пропозиція ґрунтується на такому.

З позицій доктрини про приватне право (цивільне право) визначається як основна галузь права, що регулює приватні (майнові й немайнові) взаємовідносини громадян, а також створених ними юридичних осіб, що формуються за ініціативою їхніх учасників та з метою задоволення їхніх власних (приватних) інтересів.

Цим визначаються й основні, принципові розходження приватноправового і публічно-правового методів регулювання відносин. У публічно-правовому методі переважають владно-організаційні, примусові засоби, пов’язані зі здійсненням державних і суспільних (публічних) інтересів. Приватноправовий метод пов’язаний з ініціативою й самостійністю учасників цивільних відносин, що реалізують свої власні (приватні) інтереси.

Правовий аналіз ст. 16 ЦК України, де наведено невичерпний перелік способів захисту цивільних прав та інтересів, серед яких є зокрема визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, які їх порушують, свідчить про законодавчо визначені можливі способи задоволення приватного, а не публічного інтересу. Судове рішення у цивільних справах має містити висновок про обсяг і належність прав та обов’язків сторін у спорі про право цивільне, які мають не публічний, а приватний характер, а сторони мають на меті здійснення приватного інтересу.

Стаття 162 КАС України, яка наводить повноваження адміністративного суду при вирішенні справи у разі задоволення адміністративного позову, визначає способи задоволення інтересів позивача у публічних відносинах, за відсутності спору про право цивільне, тобто захист публічного інтересу у спірних правовідносинах.

Можна навести багато прикладів, коли норми публічного права присутні у сфері приватних відносин за участю суб’єкта владних повноважень під час здійснення управлінських (регуляторних) функцій. Зокрема, такі правовідносини встановлюються при приватизації державного майна, отриманні державного (комунального) майна у власність чи користування, встановленні тарифів за договорами з надання комунальних послуг, при наданні дозволів на перебудову житлових приміщень, відведенні земельних ділянок та їх вилученні, засвідченні набуття права інтелектуальної власності тощо.

У таких випадках суб’єкт владних повноважень у результаті управлінських дій виконує регуляторну функцію відносно громадян за відсутності в цих правовідносинах ознак підлеглості чи підпорядкування, які притаманні адміністративним правовідносинам. Під час регуляторних дій суб’єкта владних повноважень можливі спори щодо права цивільного, які повинні отримати в суді своє відповідне вирішення з точки зору визнання цивільного права, його виникнення, зміни чи припинення, що неможливо встановити у порядку адміністративного судочинства, основною метою якого є оцінка правомірності дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень під час здійснення владних управлінських функцій у публічно-правових відносинах, та повернення суб’єкта владних повноважень в законодавчо визначені межі діяльності з можливим відшкодуванням шкоди, завданої внаслідок виходу за ці межі.

Важливо, що законодавець визначив скорочений строк позовної давності для захисту публічного права в адміністративному суді (один рік), порівняно із загальним строком в три роки для захисту свого цивільного права в порядку цивільного судочинства.

Виходячи з наведеного, пропонується визначити поняття публічно-правового спору, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, як спору, що виник за участю суб’єкта владних повноважень з приводу здійснення ним своєї компетенції для досягнення публічного (державного чи суспільного) інтересу.

Отже, по суті не є публічно-правовим спір за участю суб’єкта владних повноважень, публічного права, з одного боку, та суб’єкта приватного права, фізичної особи, коли управлінські дії суб’єкта владних повноважень спрямовані на створення, зміну або припинення її цивільних прав. У такому разі маємо спір про право цивільне, хоча однією зі сторін у ньому виступає особа публічного права, а спірні правовідносини врегульовані нормами як цивільного, так і адміністративного права. У спірних правовідносинах у цьому випадку реалізується не публічний, а приватний інтерес.

Значення запропонованого підходу полягає в надійному розв’язанні проблеми розмежування адміністративної та цивільної юрисдикції, бажано вирішення цієї проблеми на законодавчому рівні.

Література

1. Чечот Д. М. Адміністративна юстиція (теоретичні проблеми). — Л.: Вид-во ЛДУ, 1973.
2. Тихомиров Ю. О. Адміністративне право і процес: повний курс. — М., 2001.