ЦИВІЛЬНИЙ ТА ГОСПОДАРСЬКИЙ ПРОЦЕС. АДМІНІСТРАТИВНЕ СУДОЧИНСТВО

Суб’єкти владних повноважень у адміністративному процесі

В. М. Бевзенко
кандидат юридичних наук,
доцент кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності
Херсонського юридичного інституту Харківського національного університету внутрішніх справ

Закріплена у Конституції України гарантія судового захисту законних прав і свобод (статті 8, 55) набула подальшого розвитку в нормах Закону України «Про судоустрій України» та Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС України).

У ст. 2 КАС України закріплено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Національним процесуальним законодавством урегульована не лише безпосередня реалізація конституційного права фізичних і юридичних осіб на судовий захист, але й визначено суб’єкт правовідносин, який поряд із фізичними та юридичними особами є одним із основних учасників адміністративного процесу. ^[1] Тобто в порядку адміністративного судочинства передбачена можливість оскарження рішень, дій або бездіяльності суб’єкта владних повноважень (наприклад, частин 2, 3 ст. 2 КАС України).

Уперше закріплене в КАС України поняття «суб’єкт владних повноважень» сьогодні не має належного і вичерпного обґрунтування в адміністративно-правовій науці, тому відповідного розкриття потребують сутність цього поняття та характерні ознаки таких суб’єктів. Єдність у розумінні змісту поняття «суб’єкт владних повноважень» дозволить уникнути плутанини при визначенні конкретного позивача чи відповідача, обсягу прав та обов’язків, якими наділяються суб’єкти владних повноважень у судовому процесі.

Принципово важливим для правильного розкриття юридичної природи правового статусу суб’єктів владних повноважень в адміністративному процесі є однозначне визначення змісту поняття «суб’єкт владних повноважень».

Узагальнення цього поняття, закріпленого п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України, дає підстави зробити висновок, що таким суб’єктом слід вважати: Президента України (ст. 102 Конституції України); орган законодавчої влади — Верховну Раду України (ст. 75 Конституції України); органи виконавчої влади — Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади (статті 113, 118 Конституції України, Закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеві державні адміністрації»); органи судової влади — Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції (ст. 124 Конституції України, закони України «Про Конституційний Суд України», «Про судоустрій України»); Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим (ст. 139 Конституції України, Закон України «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим»); прокуратуру України (ст. 121 Конституції України, Закон України «Про прокуратуру»); органи влади Автономної Республіки Крим — Верховну Раду, Раду Міністрів; органи місцевого самоврядування — сільські, селищні, міські, районні, обласні ради (ст. 140 Конституції України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»); посадову чи службову особу зазначених вище органів; інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій, наприклад, будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення, громадські формування з охорони громадського порядку і державного кордону (ст. 140 Конституції України, закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону») тощо.

Цей перелік суб’єктів владних повноважень та нормативно-правових актів, які регулюють їх діяльність, попередньо дозволяє зробити ряд висновків. Передусім він є доволі широким, що лише ускладнює визначення конкретного суб’єкта як одну із сторін адміністративного процесу. Доступність правосуддя, зокрема в адміністративних справах, має забезпечуватися простотою та зрозумілістю процесуального законодавства, однак неоднозначний та широкий зміст поняття «суб’єкт владних повноважень» перешкоджає здійсненню принципу доступності правосуддя, робить ускладненою чи навіть неможливою реалізацію пересічними громадянами судового захисту власних законних прав, свобод та інте­ресів. ^[2]

Для забезпечення термінологічної єдності в розумінні цього поняття можна запропонувати власне визначення поняття «суб’єкт владних повноважень» як уповноваженого державою суб’єкта (орган, підприємство, установа, організація, посадова чи службова особа), який на основі та відповідно до чинного законодавства здійснює управлінський чи регулятивний вплив як на суспільство у цілому, так і на його окремі елементи (групи, інститути тощо).

Водночас слід зазначити, що адміністративний процесуальний статус деяких суб’єктів владних повноважень закріплений: а) у Конституції України; б) у законах та підзаконних актах України. Отже, цей статус урегульований нормами матеріального та процесуального права. Наприклад, згідно зі ст. 40 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, інтереси якого у судах загальної юрисдикції представляє Міністерство юстиції України, якщо інше не передбачено законами або актами Кабінету Міністрів України.

Але якщо адміністративний процесуальний статус деяких суб’єктів владних повноважень (Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади; посадова чи службова особа зазначених вище органів) певним чином регламентується одночасно і матеріальними, і процесуальними нормативно-правовими актами, то статус інших суб’єктів (Верховна Рада України, Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, посадова чи службова особа цих та інших органів) — безпосередньо визначений лише КАС України.

Узагальнюючи положення КАС України (гл. 5, розд. II), які закріплюють статус учасників адміністративного процесу, можемо зробити висновок, що серед цих учасників суб’єкти владних повноважень утворюють дві групи осіб, які беруть участь у справі: з метою захисту власних прав, свобод та інтересів (сторони — позивач та відповідач; треті особи) (ст. 47 КАС України); з метою захисту прав, свобод та інте­ресів інших осіб (представники сторін і третіх осіб, органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб у суді) (статті 56, 60 КАС України).

Таким чином, суб’єкти владних повноважень в адміністративному процесі наділені певним обсягом адміністративної процесуальної правоздатності та адміністративної процесуальної дієздатності, які в сукупності дозволяють цим суб’єктам набувати та реалізовувати статус сторін, третіх осіб, осіб, яким законом надано право захищати в суді права, свободи та інтереси інших осіб.

Однак, виходячи зі змісту КАС України та деяких законодавчих актів, інколи неможливо, по-перше , достеменно визначити, хто саме із суб’єктів, наділених владними повноваженнями, має виступати стороною чи третьою особою в адміністративному процесі. По-друге , хоча КАС України і не передбачено такий процесуальний інститут, як співучасть, котрий, до речі, доволі поширений у цивільному та господарському процесах, у судовій практиці нерідко виникає об’єктивна потреба залучення до участі в адміністративній справі декількох позивачів чи відповідачів. Зокрема згідно із ст. 11 Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону», громадські формування з охорони громадського порядку і державного кордону проводять свою діяльність під контролем органів внутрішніх справ, підрозділів Державної прикордонної служби України.

Проте у разі перевищення членами громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону наданих законом владних повноважень виникає питання — чиї саме дії мають оскаржуватися в адміністративному суді — члена цього формування чи органу внутрішніх справ, підрозділу Державної прикордонної служби України, які мали забезпечити відповідне використання владних повноважень?

Із змісту п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України випливає, що у цій нормі права закріплені керівні та підпорядковані їм категорії суб’єктів владних повноважень: 1) орган державної влади, орган місцевого самоврядування та 2) їхня посадова чи службова особа. Наприклад, відповідно до ст. 213 Кодексу України про адміністративні правопорушення до повноважень адміністративних комісій при виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад, виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад віднесено можливість розглядати справи про адміністративні правопорушення.

Статтею 222 Кодексу України про адміністративні правопорушення закріплено перелік посадових осіб органів внутрішніх справ, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення — це начальники або заступники начальників районних, міських, районних у містах відділів (управлінь) внутрішніх справ, дільничні інспектори (старші дільничні інспектори) міліції, начальник або заступник начальника відділення (відділу, управління, Головного управління) Державної автомобільної інспекції, начальник або заступник начальника відділу (управління, Головного управління) дорожньої міліції, командир або заступник командира окремого підрозділу дорожньо-патрульної служби, працівники Державної автомобільної інспекції, які мають спеціальні звання.

Із викладеного виникає питання: хто ж саме має відповідати в адміністративному суді за заявленим позовом — посадова особа органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, яка склала протокол про адміністративне правопорушення або ж безпосередньо ці органи? Відтак нагальним є розкриття та обґрунтування критеріїв, які б однозначно дозволили визначати, хто саме із суб’єктів владних повноважень — учасників публічно-правового спору має набувати відповідного процесуального статусу у зв’язку із порушенням адміністративної справи.

Непоодинокими для управлінської діяльності органів виконавчої влади є спільне видання ними актів державного управління. Прикладом такого акта може бути Наказ Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України від 28 червня 1993 року, яким затверджено Положення про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій. Проте враховуючи зміст статей 47, 50, 51 КАС України, визначення відповідача, наприклад виходячи із обставин зазначеної ситуації, видається нам дещо ускладненим, оскільки обов’язок відповідати безумовно має бути покладений на всіх указаних суб’єктів владних повноважень (Міністерство праці України, Міністерство юстиції України, Міністерство фінансів України), що однак не зовсім «вписується» у зазначені норми процесуального законодавства, які не передбачають інститут співучасті в адміністративному процесі.

З огляду на вказані проблеми правильності визначення сторін та функціонування співучасті в адміністративному процесі слід запропонувати деякі теоретико-прикладні способи їх розв’язання.

Насамперед у нормативно-правових актах, які врегульовують питання організації та діяльності органів державної влади, інших суб’єктів владних повноважень, слід прямо передбачити їх можливість набувати статусу учасника адміністративного процесу: сторони, третьої особи, представника сторони та третіх осіб, суб’єкта, якому в суді законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб. З огляду на те, що можливість участі в адміністративному процесі деяких органів державної влади (Верховна Рада України, Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції) передбачена лише КАС України, вважаємо за доцільне у відповідних законодавчих актах передбачити форми та особливості участі цих суб’єктів у адміністративній справі. Адже саме закони України «Про Конституційний Суд України», «Про судоустрій України» є тими первісними правовими актами, які «попереджають» учасників правовідносин про можливість участі Конституційного Суду України, судів загальної юрисдикції в адміністративному процесі, можливість оскарження їх рішень, дій або бездіяльності.

Враховуючи також ту обставину, що можливість центральних органів виконавчої влади бути учасником адміністративного процесу безпосередньо визначена лише у відповідних підзаконних нормативно-правових актах (положеннях), тоді як у п. 12 ст. 92 Конституції України чітко зазначається, що виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, то відповідно нагального прийняття потребує закон України, який би визначав систему та правовий статус центральних органів виконавчої влади.

Крім цього, у відповідних законодавчих та підзаконних нормативно-правових актах, якими визначено компетенцію органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, слід окремо закріпити обставини, за яких в адміністративному процесі посадова чи службова особа органу державної влади, органу місцевого самоврядування виступає учасником адміністративного процесу, й окремо закріпити обставини, за яких в адміністративному процесі органи державної влади чи органи місцевого самоврядування діють як учасники цього процесу.

Для правильного визначення, хто саме із суб’єктів владних повноважень має вступати в адміністративний процес — орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства — слід враховувати такі обставини.

По-перше, вид публічно-правових відносин, в яких знаходиться суб’єкт владних повноважень. Якщо суб’єкт владних повноважень перебуває у відносинах службової чи іншої підпорядкованості, то учасником адміністративного процесу слід вважати конкретну посадову чи службову особу. У тому разі якщо суб’єкт реалізує свої владні повноваження у правовідносинах службової та іншої непідпорядкованості, відповідно суб’єктом владних повноважень, учасником адміністративного процесу виступає орган державної влади чи орган місцевого самоврядування. Наприклад, суб’єктом владних повноважень-відповідачем у адміністративній справі щодо звільнення із публічної служби слід вважати саме посадову особу, яка підписала наказ (прийняла рішення) про звільнення, а не орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, у яких звільнений проходив цю службу. Натомість відповідачем у справі про прийняття громадянина на службу має виступати саме орган державної влади чи орган місцевого самоврядування.

По-друге, суб’єктом владних повноважень у адміністративному процесі слід визнати саме того суб’єкта, який у конкретних публічно-правових відносинах є: а) самостійним ініціатором рішень, дій чи бездіяльності; б) безпосереднім виконавцем адміністративно-правових повноважень, які дозволяють цьому суб’єкту без будь-яких обмежень виявляти передбачену законом владну волю.

Інакше кажучи, для визнання конкретного суб’єкта владних повноважень повноцінним учасником адміністративної справи такий суб’єкт відповідно до норм, чинного законодавства має бути наділений обсягом як адміністративної матеріальної, так і процесуальної правосуб’єктності.

При визначенні сторони адміністративного процесу обов’язково слід враховувати, ким ухвалено рішення, вчинено дію чи допущено бездіяльність. За дії, бездіяльність чи рішення, які стали наслідком функціонування колегіального органу, відповідальність несе орган державної влади чи орган місцевого самоврядування; якщо ж дії, бездіяльність чи рішення є результатом здійснення посадовою чи службовою особою наданих їй законом повноважень, то саме вона має виступати учасником адміністративного процесу.

Наприклад, якщо оскаржується нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України чи центрального органу виконавчої влади — відповідачем мають бути вказані органи виконавчої влади. Інакше — якщо рішення, вчинення дії чи бездіяльність стали результатом волевиявлення виключно посадової або службової особи, саме вона є учасником адміністративної справи.

Отже, при визначенні учасника адміністративного процесу необхідно виходити із того, хто саме є ініціатором, «джерелом» вчинення дій, бездіяльності чи рішення. Важливо підкреслити, що таким ініціатором може бути не будь-яка посадова чи службова особа, а лише та, яка уповноважена на владне волевиявлення. Тобто учасником адміністративного процесу як суб’єкт владних повноважень виступатиме той, хто має передбачене законом право вступати у публічні правовідносини від свого імені, виконуючи владні повноваження.

По-третє, наявність чи відсутність факту порушення або невиконання посадовою особою органу державної влади, органу місцевого самоврядування нормативних приписів щодо порядку та змісту здійснення тих чи інших владних дій, їх процесуального оформлення.

Так, якщо виконання владних повноважень (складання протоколу про адміністративне правопорушення) посадовою чи службовою особою поєднується із грубим порушенням нею норм права (наприклад, особі правопорушника не роз’яснено її права), відповідачем у такій справі виступатиме саме ця посадова, службова особа.

У зв’язку з цим нагальним є доповнення КАС України нормою, яка б закріп­лювала: 1) інститут співучасті для однакових за статусом суб’єктів владних повноважень; ^[3] 2) повноваження та особливості участі співучасників у адміністративному процесі (порядок подання адміністративного позову співучасниками, розпорядження процесуальними повноваженнями, ведення справи в адміністративному суді тощо).

Розглянуті вище питання правового регулювання статусу суб’єктів владних повноважень у адміністративному процесі України, проблеми визначення такого статусу дозволяють зробити такі висновки: задля вичерпного врегулювання правового статусу суб’єктів владних повноважень в адміністративному процесі доречним є одночасне вдосконалення як законодавства, що визначає адміністративно-правовий (так званий, досудовий) статус цих суб’єктів, так і процесуального законодавства, яким закріплено процесуальний статус цих суб’єктів. З метою остаточного розв’язання практичних проблем визначення та формування змісту правового статусу суб’єктів владних повноважень в адміністративному процесі України, у перспективі наукові пошуки віт­чизняних правників мають бути спрямовані саме на обґрунтування сутності поняття «суб’єкт владних повноважень» та особливостей набуття такими суб’єктами статусу носія цих повноважень.